Louis Kleyn*
Portafolio, Bogotá
Mayo 20 de 2009
Como era de esperarse el tema central fue la crisis económica y la consecuente coyuntura actual para invertir. Sin embargo, la celebración de los 15 años de la expedición de la Ley 100 de 1993, que entre otras cosas, creó el sistema privado de fondos de pensiones, constituyó también una buena excusa para apreciar lo mucho que falta por hacer para consolidar el sistema pensional colombiano y también para comprender lo difícil que será hacerlo.
Las carencias
Los problemas del marco regulatorio del sistema pensional colombiano y de su funcionamiento, son tan evidentes que todos los expositores que los trataron estuvieron básicamente de acuerdo al identificarlos, aunque naturalmente haya desavenencias en cuanto a su importancia relativa, la forma de atacarlos, y otros.
Se puede decir que el tema sufre de 'exceso de diagnóstico'. Con ocasión del Congreso en Cartagena, el grupo bancario español BBVA lanzó el libro Propuestas para un mejor sistema de pensiones en Colombia, que constituye un valioso aporte al tema, con un resumen y análisis completo de la problemática. No obstante, el libro, aunque claro en sus resultados y en la metodología; resulta tímido en la valoración de la gravedad de la situación y, por lo tanto, en la urgencia y radicalidad con la cual se deben implantar las soluciones.
El principal problema del sistema pensional colombiano, el primero que se debe atacar, porque es la causa de muchos de los demás problemas, y sobre todo un obstáculo para su solución, es la coexistencia del régimen de prima media (RPM) administrado por el Instituto de Seguro Social y otras entidades estatales, con el régimen de ahorro individual gestionado por las administradoras privadas. Entre los planteamientos originales para la Ley 100 se incluía el marchitamiento definitivo del RPM, sin la aceptación de nuevos futuros pensionados desde 1995 y con la prohibición a los afiliados de los administradores privados de pasar al Seguro Social.
El sistema dual, bicéfalo, o esquizofrénico, es a todas luces inconveniente. El tratamiento que reciben los pensionados de ambos sistemas es completamente diferente y por lo tanto necesariamente inequitativo. ¿No es curiosa esta discriminación por parte del sistema de seguridad social? Actualmente, la propuesta financiera del RPM es mucho más atractiva para la gran mayoría de futuros pensionados, ya que promete una pensión ligada al ingreso salarial de los últimos 10 años de cotización, mientras el régimen de ahorro individual no garantiza nada y sólo en raros casos podrá entregar pensiones similares a las del Seguro Social.
El RPM se reabrió para aliviar en algo la situación de caja del sistema, pues como cualquier pirámide financiera, necesita caja fresca para pagar por los compromisos adquiridos en el pasado.
Pero, la cuestión es que cada nuevo afiliado al RPM aumenta el hueco fiscal futuro. El esfuerzo fiscal del país en el tema pensional esta concentrado en una proporción muy pequeña de personas, afiliadas a este régimen, quienes reciben generosas pensiones que no guardan relación alguna con los aportes que han realizado durante su vida laboral. Afirma Juan C. Echeverry, ex director de la DNP, el 80% del subsidio que entrega el Estado a través del RPM, lo recibe el 20% de los pensionados.
Es decir, un gasto fiscal anual de casi $5 billones se destina a pagar las pensiones de tan solo unos 200.000 colombianos. O más claro, el 7,5% del total de los recaudos por impuestos son destinados al 0,4% de los colombianos, que ni siquiera son pobres. Una verdadera élite de pensionados está recibiendo los subsidios que debían estar apoyando a los fondos complementarios (solidaridad y pensión mínima) del régimen de ahorro individual, y/o llegando a los mayores de 65 años que actualmente no reciben ayuda alguna del estado.
Superado este escollo, existen innumerables detalles que se deben mejorar, en aras de incrementar la viabilidad financiera del sistema pensional y su sentido de lógica y equidad. La edad de jubilación se debe aumentar y unificar rápidamente en todo el sistema para hombres y mujeres, a 65 años.
Se ha tratado en abundancia el problema de la muy baja cobertura que tiene el sistema, pues menos del 25% de la población mayor de 65 años recibe algún tipo de pensión. Esto se origina en la gran informalidad laboral y empresarial, que a su vez es causada por los altísimos costos que tiene la formalidad en nuestro país. Para solucionar esto, proponen (Fedesarrollo, por ej.) una reforma laboral que disminuya o elimine la mayoría de parafiscales y flexibilice la regulación referente al salario mínimo, lo cual traería no sólo un aumento sustancial en la cobertura pensional, sino también disminuiría el desempleo e incrementaría la competitividad de la economía colombiana.
Los obstáculos
En el citado congreso, se expusieron los problemas anteriores y muchos otros, igualmente irrebatibles. Cuando el auditorio sentía que la problemática estaba tan clara como para ameritar soluciones obvias vinieron dos presentaciones que mostraron que la parálisis regulatoria, que dejo el cumplimiento de los objetivos de la Ley 100 a medio camino, no será fácil de desbloquear.
Manuel José Cepeda, ex presidente de la Corte Constitucional y artífice de la Constitución de 1991, realizó una didáctica exposición intentando explicar las razones generales de las intervenciones de la Corte Constitucional en materia pensional, las cuales son cada vez más numerosas; desde el 2000, un promedio de 460 sentencias por año. Agregó que, ¡el 20% de las reformas a la Ley 100 en materia pensional han sido declaradas inexequibles!
Surgieron dos ejemplos de la magnitud de la barrera que, para la reforma pensional, significa el marco legal general colombiano, provisto por la Constitución de 1991 y sus garantes.
Uno de tantos problemas fehacientes del sistema pensional es la obligación, determinada por la Corte Constitucional, de ajustar la pensión mínima al salario mínimo legal vigente en cada momento, y la prohibición al pago de pensiones inferiores a este nivel. Aún siguiendo el argumento de la Corte, según el cual existe la obligación de pagar un 'mínimo vital', debería ser claro que este mínimo no va a ser equivalente para una persona en edad de trabajar, formando una familia y construyendo un capital, trabajando el día completo, que para un pensionado de tercera edad sin responsabilidades familiares.
De otra parte, la Corte ha impuesto el concepto del "respeto por los derechos adquiridos" de los afiliados y pensionados al Seguro Social. En la práctica esto ha significado que sectores muy mayoritarios y necesitados de colombianos se sacrifiquen en aras de las promesas generales realizadas por gobiernos y burócratas irresponsables, que estructuraron durante los 60 y 70 un sistema pensional cómicamente inviable, sin reservas ni asomo de sostenibilidad financiera. Los jóvenes, que ni siquiera existían cuando se tomaron estas decisiones, cargarán la parte más pesada.
A la anterior presentación se sumó la del presidente de la República, Alvaro Uribe, quien permaneció impávido mientras Santiago Montenegro, presidente de Asofondos, y Guillermo Arthur Errázuriz, el presidente chileno de la Fiap, hicieron un buen esfuerzo por resumir los problemas del sistema pensional expuestos durante el Congreso. El chileno se dio el lujo de contar un chiste para ilustrar la naturaleza del esquema financiero en la base del RPM, relatando que a Madoff le habían preguntado por el origen de su idea de la pirámide y que él había respondido que habían sido los regímenes pensionales de prima media.
El Presidente insistió que ya se había avanzado mucho en materia de seguridad social y transmitió que reformas al régimen laboral no parecían políticamente viables en este momento. Defendió a ultranza, como de costumbre, todos y cada uno de los parafiscales, especialmente el destinado a financiar al Sena. Todo indica que el sistema pensional no podrá ser mejorado a pesar de la imperiosa necesidad de hacerlo.
Es paradójico que el desarrollo social colombiano se encuentre bloqueado por una Constitución protectora de los derechos ciudadanos y por un sistema democrático que premia las políticas populistas sobre las efectivas.
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